最高法行政審判庭庭長黃永維10月30日稱，在現實生活中，規范性文件損害公民合法權益、影響法制權威統一的現象并不少見，“如規范性文件之間發生沖突的現象時有發生；一些部門、地方受利益驅動，通過制定規范性文件搶權力、爭利益，亂發文件，違反規定審批、發證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權利，群眾反映強烈。”

在當日召開的新聞發布會上，黃永維透露，2016年1月到2018年10月，全國一審行政案件收案中規范性文件附帶審查約為3880件，“當前規范性文件‘任性’的情況還比較常見，對規范性文件的審查是司法監督需要重點關注的領域。”

新修改的行政訴訟法第53條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對規范性文件進行審查。

這一條賦予了公民、法人或者其他組織對規范性文件附帶審查的請求權，也賦予了法院就規范性文件是否合法的判斷權。

“規范性文件附帶審查是新行政訴訟法創設的全新制度。”最高法行政審判庭副庭長王振宇說，“這個制度使得公民法人或其他組織在維護合法權益時，可以去挑戰他認為不合法的規范性文件。”

至于法院要重點審查的內容，王振宇說，主要有三點，“第一，審查規范性文件制定機關有無職權做這樣一個文件。第二，制定機關是否按照法定程序制定了規范性文件。第三，規范性文件是否和上位法相抵觸，是否和同位法相矛盾。”

需要注意的是，公民、法人或其他組織不能單獨就規范性文件提出審查請求，必須在對行政行為提起訴訟時一并提出。在審查范圍方面，法院能夠審查的是作為行政行為依據的規范性文件的相關條款。

“公民、法人或其他組織請求法院一并審查規范性文件的應在一審開庭前提出，有正當理由的也可在法庭調查中提出。公民、法人或其他組織在第二審程序、審判監督程序中提出的，法院不予準許。”王振宇說。

釋疑

“紅頭文件”可以納入審查范圍嗎？

一個備受關注的問題是，“紅頭文件”是否可以納入行政訴訟附帶審查規范性文件的范疇當中？

規范性文件俗稱“紅頭文件”，是老百姓對國家機關制定的措施、指示、命令等非立法文件的一個通俗說法。

王振宇在發布會上說，法院可以審查的規范性文件包括行政機關制定的文件，以及法律、法規、規章授權的組織制定的規范性文件，“黨、人大、軍事機關制定的文件要排除掉”。此外，可以進入審查的行政機關文件也有級別限制，“走了立法程序，如國務院制定的行政法規、部委制定的規章和地方政府制定的規章，都不屬于可以審查的規范性文件”。

“一些‘紅頭文件’并非針對不特定的對象反復使用，而是針對具體的事情做出的處理。這些‘紅頭文件’就不算規范性文件，而是一個具體的行政行為，當事人可以直接起訴該行為。”王振宇說。

那么，法院在附帶審查了規范性文件后，接下來該如何處理？

王振宇說，法院經審查認為規范性文件合法的，應作為認定行政行為合法的依據；經審查認為規范性文件不合法的，不作為法院認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。做出生效裁判的法院應向規范性文件的制定機關提出處理建議，并抄送制定機關的同級政府、上一級行政機關、監察機關以及規范性文件的備案機關。規范性文件不合法的，法院可在裁判生效之日起三個月內向規范性文件制定機關提出修改或廢止該規范性文件的司法建議。記者 孟亞旭