新華網北京2月7日電（于子茹）自2015年新行政訴訟法施行以來，地方人民法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統一。

為了改變這一現象，最高法7日正式發布《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》），進一步對“民告官”案件規范進行了統一、明確和細化。

誰能告？

——“民告官”需要與行政行為有利害關系

在行政訴訟原告資格方面，根據行政訴訟法第25條第1款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。這一規定強調了行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”。

新行政訴訟法對于原告資格和被告資格的規定，有利于暢通救濟渠道，然而，最高人民法院黨組副書記、副院長江必新指出，在司法實踐中，一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯的“職業打假人”“投訴專業戶”，利用立案登記制度降低門檻之機，反復向行政機關進行投訴。

“被投訴機關無論作出還是不作出處理決定，‘職業打假人’等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。”江必新認為，這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機關的正常管理，也浪費了法院有限的司法資源。

對此，《行訴解釋》主要在四方面對原告訴訟主體的資格進行了明確。

——投訴舉報者的原告資格。《行訴解釋》規定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。

——債權人的原告資格。《行訴解釋》規定，債權人原則上沒有行政訴訟原告主體資格，即債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。

——非營利法人的原告主體資格。《行訴解釋》規定，事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟。

——涉及業主共有利益的原告主體資格。《行訴解釋》規定，業主委員會對于行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業主可以提起訴訟。

哪些不能訴？

——信訪機構的辦理行為不能被起訴

新行政訴訟法明確了行政訴訟受案范圍邊界，即：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。

“比較原則，在司法實踐中難以準確把握。”江必新告訴記者，有的地方出現了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現象。

為了明確可訴行政行為的界限，《行訴解釋》增加規定了五種不可訴行為。這五種不可訴行為包括：不產生外部法律效力的行為、過程性行為、協助執行行為、內部層級監督行為和信訪辦理行為。

“對外性是可訴的行政行為的重要特征之一。”但江必新告訴記者，信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為，因此，信訪工作機構依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，屬于不可訴行為。

同時，江必新指出，行政機關在行政程序內部所作的行為，例如行政機關的內部溝通、會簽意見、內部報批等行為，屬于不可訴的行為。

而對于內部層級監督行為，江必新表示，“司法實踐中，有的法律規定上級行政機關對下級行政機關的監督。”他認為，內部層級監督屬于行政機關上下級之間管理的內部事務。

“例如，《國有土地上房屋征收與補償條例》規定上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監督。有的當事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監督下級人民政府的職責。法律法規規定的內部層級監督，并不直接設定當事人新的權利義務關系，因此，該類行為屬于不可訴的行為。”江必新舉例說道。

“民告官不見官”？

——涉重大公共利益案件被訴行政機關負責人應出庭應訴

“行政機關負責人出庭應訴制度既體現了法律對于行政機關出庭應訴的要求，也體現了行政糾紛實質化解的立法宗旨。”江必新介紹，在行政機關負責人出庭應訴方面，《行訴解釋》繼續做出了具體規定。

“這份《刑訴解釋》規范行政機關負責人出庭應訴，既要體現行政訴訟的嚴肅性，又要確保行政糾紛實質化解。”江必新說。

江必新介紹，此次司法解釋明確“行政機關工作人員”的含義，確保“告官見官”。即，行政訴訟法第3條第3款規定的“行政機關相應的工作人員”，包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員，可以視為被訴人民政府相應的工作人員。

記者還注意到，《行訴解釋》規定，涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。被訴行政機關負責人出庭應訴的，應當在當事人及其訴訟代理人基本情況、案件由來部分予以列明。

而對于那些不能出庭應訴的行政機關負責人，根據《行訴解釋》，有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。

此外，《行訴解釋》還規定，行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法作出處理。