土地關系是農村最基本的生產關系，以土地制度為核心的基本經營制度是黨在農村的政策基石。日前，《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。在28日舉行的國新辦發布會上，中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦和農業農村部黨組成員兼中農辦秘書局局長吳宏耀對此進行了相關解讀。

“一不動百不搖”的重要制度設計

發布會上指出，此次《意見》發布，意義重大、影響深遠。韓長賦介紹，《意見》中長久不變的政策內涵，歸納起來為“兩不變、一穩定”：保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變；保持農戶承包地穩定。

“《意見》明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩定的基本原則，是一個關于農村土地政策的重大宣示，是一個既管當前又管長遠，可以說是‘一不動百不搖’的重要制度設計。”韓長賦表示，長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。

據介紹，我國現有農村承包地15億多畝，涉及近兩億農戶。第二輪承包從1993年開始，到1999年基本完成。如果按承包期30年計算，到2023年就將大批到期，高峰期則集中在2026—2028年。繼十九大報告之后，此次《意見》進一步明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年，使農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年。

“這是實行‘長久不變’的重大舉措，也是具體體現。”韓長賦說。《意見》還規定，第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，且延包以二輪承包到期為起點。

如何確保延包順利組織實施？主要從三方面著手。一是把證書發到農民手中。2014年起全面推開了農村承包地確權登記頒證工作，目前發證率超過94%，下一步要繼續抓好掃尾，做到應發盡發。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規和政策措施。三是開展延包試點，主要面向先期承包到期的縣。在大面積操作實行之前，中央以及有關部門還會出臺指導意見。

把選擇權交給農民，保障農民承包權益

近年來，伴隨城鎮化加快推進，大量農民進城。目前，全國約有2.88億農民進城務工經商，其中舉家進城的有3000多萬戶。這些進城農戶的承包地怎么處置？

“在土地問題上，要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民。”韓長賦強調，此次出臺的《意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面引導他們在依法自愿有償的原則下，將承包地轉讓或者退還集體。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權，或者通過代耕托管等方式發展多種形式的適度規模經營。對長期棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法采取措施予以糾正。

另一種情況是，二輪承包以來，由于人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。他們的權益該如何保障？

韓長賦介紹，據各地初步調查和統計，這部分農戶約占總農戶的0.94%。《意見》對此明確規定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程序在個別農戶間做適當調整。

“這主要是從保護農戶的承包權益和保障農業可持續發展兩個方面角度考慮的。”韓長賦表示，對于無地少地農戶的基本生活保障問題，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地（二輪承包的時候允許集體有條件可以留不超過5%的機動地）、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地以及承包農戶消亡后集體依法收回的耕地來解決。另一方面，可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，比如流轉其他進城務工農民的土地。

“此外，還要在地外做文章。”韓長賦說，人多地少是我們的基本國情，不能無限地分割耕地來解決這些問題，也要幫助無地少地的農戶提高就業技能、提高就業服務、廣辟就業門路。

新型經營主體有了穩定預期，有利于適度規模經營有序推進

據統計，到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間實現流轉。按照農村土地承包法的規定，土地經營權流轉期限不得超過土地承包的剩余期限。目前二輪承包即將到期，是否會影響新型經營主體流轉土地的積極性？

“此次發布的《意見》一方面給承包戶一顆‘定心丸’，同時也給土地的受讓方，也就是新型經營主體吃下了‘定心丸’。”吳宏耀說，到期以后農戶可以延包，經營主體可以再簽續訂合同，延期流轉土地。同時，新修訂的土地承包法規定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產輔助設施、配套設施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。

“在調研中也看到，很多農民和新型經營主體在合同中都約定，在承包到期后，在政策允許的情況下，繼續由新型經營主體也就是原來的主體經營。”吳宏耀表示，在相關的政策和法律保障下，新型經營主體長期流轉農民的土地開展經營活動，對農業長期投資是有穩定預期的。

“當然，流轉不流轉土地，是承包農戶自己的愿望。”韓長賦強調，土地承包法以及此次發布的《意見》都明確規定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉。同時，流轉的期限不能超過第二輪承包剩余期限，流轉后的土地必須用于農業，而不能從事非農建設。韓長賦表示，必須依法保護農民土地的流轉權益，確保現有的土地承包關系保持穩定并長久不變，也確保適度規模經營、發展現代農業能夠因時因地有序地推進。