存款保險(xiǎn)制度:構(gòu)筑國家金融穩(wěn)定基石

據(jù)了解,目前國際上已經(jīng)有110多個(gè)國家和地區(qū)建立了這種制度。為什么要推行存款保險(xiǎn)?該項(xiàng)制度的推出將給我國的金融改革帶來哪些影響？

黨的十八屆三中全會(huì)以來,我國金融體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,存款保險(xiǎn)制度是其中重要一環(huán)。金融宏觀調(diào)控體制層面,隨著利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制改革向縱深推進(jìn),金融業(yè)在擁有更大自主定價(jià)權(quán)的同時(shí)勢(shì)必面臨更復(fù)雜的經(jīng)營環(huán)境;金融行業(yè)層面,隨著混合所有制在金融領(lǐng)域的持續(xù)推進(jìn),民間資本、互聯(lián)網(wǎng)金融和小額貸款機(jī)構(gòu)等新型金融業(yè)態(tài)在提升金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力的同時(shí)也帶來了風(fēng)險(xiǎn)。有序推進(jìn)金融改革的前提是金融穩(wěn)定,旨在保障存款人權(quán)益、及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、營造更為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的存款保險(xiǎn)制度,是金融穩(wěn)定的基石。

構(gòu)成國家基礎(chǔ)性金融制度

存款保險(xiǎn)制度是一種權(quán)責(zé)對(duì)稱的制度設(shè)計(jì),有效保障了存款人的權(quán)益,對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營構(gòu)成激勵(lì)。

金融的表象是資金融通,內(nèi)核是風(fēng)險(xiǎn)管理。從最近30年全球發(fā)展實(shí)踐看,金融穩(wěn)定往往是各國經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)證明,在金融危機(jī)的沖擊面前,擁有較為完善的金融安全網(wǎng)的國家往往具有更快的危機(jī)管理響應(yīng)能力、更高的社會(huì)承受力和更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)修復(fù)能力。其中,中央銀行最后貸款人、審慎監(jiān)管、存款保險(xiǎn)制度是公認(rèn)的金融安全網(wǎng)3大支柱。始于1984年的我國金融改革,在建立和完善中央銀行制度、金融監(jiān)管制度上取得了輝煌成就,但由于長期缺乏存款保險(xiǎn)制度這一關(guān)鍵環(huán)節(jié),金融改革與發(fā)展始終面臨較大隱患。

一是存款保險(xiǎn)制度通過對(duì)存款人的保護(hù),確立更為公平的中央銀行—商業(yè)銀行成本分擔(dān)機(jī)制。長期以來,我國以中央銀行最后貸款人職能替代存款保險(xiǎn)制度,以解決金融穩(wěn)定問題。20世紀(jì)90年代的地方金融體系風(fēng)險(xiǎn)化解、國有銀行不良資產(chǎn)剝離,以及21世紀(jì)初農(nóng)村信用社歷史包袱解決和銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)重組,均采取這一手段。盡管看起來卓有成效,但在制度上構(gòu)成了不公平的中央銀行與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)成本分擔(dān)機(jī)制——中央銀行最后貸款實(shí)際上增加了貨幣發(fā)行,使全體公眾以繳納通貨膨脹稅的方式隱性分擔(dān)了某一家或某一些金融機(jī)構(gòu)的損失。相反,存款保險(xiǎn)制度則是一種權(quán)責(zé)對(duì)稱的制度設(shè)計(jì),金融機(jī)構(gòu)通過繳納存款保險(xiǎn),對(duì)自身經(jīng)營行為所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)和損失負(fù)責(zé),改變了全民買單的不公平性。

二是存款保險(xiǎn)制度確立了不同規(guī)模銀行更為平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。金融市場(chǎng)需要競(jìng)爭(zhēng),競(jìng)爭(zhēng)需要多元化、多層次的金融機(jī)構(gòu)體系。第一,由于缺乏存款保險(xiǎn)制度,社會(huì)公眾為確保自身權(quán)益不受單個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)沖擊,一般會(huì)采取把存款主要存放于大中型商業(yè)銀行的做法。這一公共選擇,導(dǎo)致中國銀行業(yè)自發(fā)形成了中小銀行資源不足、大銀行日益臃腫的局面。第二,由于缺乏存款保險(xiǎn)制度,國家金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管當(dāng)局為維護(hù)金融穩(wěn)定,往往只能采取監(jiān)管保護(hù),銀行因?yàn)槿狈﹃P(guān)閉威脅,機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性實(shí)際上凌駕于金融消費(fèi)者服務(wù)之上。第三,由于缺乏存款保險(xiǎn)制度,為了自身生存,做大而非做強(qiáng)、脫離社區(qū)多建分行、爭(zhēng)取進(jìn)入“大而不倒”俱樂部成為各家銀行的一致選擇。因此,我國長期缺乏能夠真正服務(wù)社區(qū)、以支農(nóng)支小為主業(yè)的銀行體系。存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)就在于,使公眾愿意把存款資源放在中小銀行;使監(jiān)管部門行為從保護(hù)金融機(jī)構(gòu)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)金融消費(fèi)者;使中小銀行安心于為中小微型經(jīng)濟(jì)主體提供金融服務(wù)。

三是存款保險(xiǎn)制度確立了以人為本的金融穩(wěn)定激勵(lì)機(jī)制。無論中央銀行最后貸款人職能還是監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管職能,均通過立足于金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營以保障存款人權(quán)益,屬于“間接”保障;而存款保險(xiǎn)制度則是直接立足于存款人權(quán)益保障,對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營構(gòu)成激勵(lì)。一方面,存款保險(xiǎn)制度使存款人以自身存款資金在不同機(jī)構(gòu)間的配置實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的激勵(lì);另一方面,存款保險(xiǎn)制度消除了存款人對(duì)過度監(jiān)管保護(hù)的內(nèi)在訴求掣肘,避免了存款人被存款類金融機(jī)構(gòu)當(dāng)作“人質(zhì)”,持續(xù)要求國家對(duì)自身經(jīng)營責(zé)任承擔(dān)保障的道德風(fēng)險(xiǎn),使金融業(yè)真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰成為可能。

支撐其他重大金融改革

利率市場(chǎng)化、民間資本進(jìn)入金融業(yè)、銀行破產(chǎn)制度、多層次金融市場(chǎng)建設(shè)等,都需要存款保險(xiǎn)制度作為前提。

相當(dāng)長時(shí)間以來,由于缺乏存款保險(xiǎn)制度,一些重大金融體制改革舉措處于舉步維艱的狀態(tài)。

第一,存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)改革的必要前提。利率市場(chǎng)化是發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中的決定性作用的關(guān)鍵性改革,有利于推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的自主定價(jià)權(quán),實(shí)現(xiàn)資金流向和配置的不斷優(yōu)化,進(jìn)一步確立和健全金融宏觀調(diào)控體系。但是,一旦缺乏存款保險(xiǎn),在利率市場(chǎng)背景下,一些銀行的外部約束力明顯不足,樂于開展“高風(fēng)險(xiǎn)、高收益”業(yè)務(wù),在存款上高息攬儲(chǔ)、在貸款上肆意壓價(jià),賺了歸自己、虧了歸國家的狀態(tài)勢(shì)必?zé)o法扭轉(zhuǎn)。過去一段時(shí)間的“影子銀行”膨脹、高成本理財(cái)蜂起,引致近期部分銀行不良資產(chǎn)雙升、自身流動(dòng)性緊張,即是明證。只有存款保險(xiǎn)制度才能降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)國家信用的依賴,使金融機(jī)構(gòu)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展的理性經(jīng)濟(jì)主體,進(jìn)而夯實(shí)利率市場(chǎng)化改革的微觀基礎(chǔ)。

第二,存款保險(xiǎn)制度是民間資本進(jìn)入金融業(yè)的必要前提。金融業(yè)實(shí)行混合所有制改革的一個(gè)基本發(fā)展方向,就是民間資本進(jìn)入金融業(yè),并最終形成我國服務(wù)小微、服務(wù)大眾的社區(qū)銀行體系。但是,由于缺乏存款保險(xiǎn)制度,金融業(yè)一旦準(zhǔn)入則難以退出,事實(shí)上存在的極高的準(zhǔn)入門檻限制,制約著多層次、廣覆蓋的金融體系發(fā)育和完善。存款保險(xiǎn)制度針對(duì)不同規(guī)模和質(zhì)量的銀行實(shí)施差別費(fèi)率,采取提前介入和及時(shí)糾正機(jī)制,可以化解對(duì)區(qū)域性、局部性金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊,有利于改變單一依賴大中型銀行在基層設(shè)置分支行、貌似“普惠”實(shí)則成為基層金融資源抽水機(jī)的局面,有利于促進(jìn)更多民間資本在存款人得到適度保護(hù)的前提下低門檻進(jìn)入金融業(yè),最終實(shí)現(xiàn)豐富基層金融服務(wù)與供給的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三,存款保險(xiǎn)制度是銀行破產(chǎn)制度建設(shè)的必要前提。時(shí)至今日,我國銀行業(yè)仍然是各行各業(yè)中罕有的缺乏破產(chǎn)制度安排的“特殊”企業(yè)。一方面,銀行業(yè)吸收公眾存款,自有資本比重低,其破產(chǎn)及由此引起的按清產(chǎn)核資償付債權(quán)人的情況勢(shì)必引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定;另一方面,銀行同業(yè)間存在高度復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,因此,單個(gè)銀行若破產(chǎn)將引致系統(tǒng)性金融不穩(wěn)定。因此,國家對(duì)金融業(yè)的“剛性兌付”長期存在,一些于20世紀(jì)90年代關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)至今仍未完成債務(wù)償還,掛賬經(jīng)年累月。唯有確立存款保險(xiǎn)制度,方可推動(dòng)銀行破產(chǎn)制度,這是各國的寶貴經(jīng)驗(yàn),也是我國金融安全網(wǎng)建設(shè)長期探索后得出的共識(shí)。

第四,存款保險(xiǎn)制度是加快多層次金融市場(chǎng)建設(shè)的前提。創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的永恒主題。隨著信息技術(shù)和金融工程技術(shù)發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)跨界金融、資產(chǎn)管理、影子銀行在我國迅速崛起。各類金融市場(chǎng)競(jìng)相發(fā)展、相互融合的同時(shí),也伴隨著不同類別、不同表現(xiàn)形式的金融風(fēng)險(xiǎn)。但是,在不引致全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下,我國是鼓勵(lì)創(chuàng)新的。在金融創(chuàng)新的過程中,如何對(duì)最原始、最基礎(chǔ)的金融債權(quán)實(shí)施合理有效的保護(hù),是構(gòu)建正向激勵(lì)機(jī)制的制度前提。只有公眾最基本的金融資產(chǎn)儲(chǔ)蓄存款得到有效保障,才可能激勵(lì)公眾避免參與風(fēng)險(xiǎn)過度的金融創(chuàng)新,也才有可能在全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施適度創(chuàng)新。

在發(fā)展實(shí)踐中不斷優(yōu)化

堅(jiān)持差別費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整、保護(hù)額度動(dòng)態(tài)調(diào)整、對(duì)問題銀行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和重組原則,存款保險(xiǎn)制度將不斷完善。

任何制度的建設(shè)都是動(dòng)態(tài)的、不斷優(yōu)化的,我國的存款保險(xiǎn)制度也勢(shì)必從初創(chuàng)走向不斷完善。作為金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度、作為一系列重大金融改革的重要前提,存款保險(xiǎn)制度的建設(shè)將在實(shí)踐中堅(jiān)持以下幾條基本原則。

一是差別費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。存款保險(xiǎn)根據(jù)對(duì)銀行安全性、流動(dòng)性和自我風(fēng)險(xiǎn)覆蓋能力的定量評(píng)估,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率,還將根據(jù)銀行風(fēng)險(xiǎn)和兌付能力的演變實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。這樣可對(duì)銀行經(jīng)營實(shí)現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”,客觀上構(gòu)筑起針對(duì)銀行盲目擴(kuò)張資產(chǎn)和冒險(xiǎn)經(jīng)營的有效約束。

二是保護(hù)額度的動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。存款保險(xiǎn)的國際公認(rèn)準(zhǔn)則,是向90%以上的存款人提供全額保護(hù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì),我國設(shè)定50萬元全額償付限額,實(shí)際上是為99.6%的居民和企業(yè)存款人提供了100%的存款保護(hù),相當(dāng)于2013年人均GDP的12倍。存款保險(xiǎn)限額也將根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平、居民和企業(yè)存款水平的變化適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整,以確保存款保障水平合理適度。

三是對(duì)問題銀行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和重組原則。就像保險(xiǎn)公司與被保險(xiǎn)人的關(guān)系一樣,存款保險(xiǎn)一旦確立,即成為存款類金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)體。存款類金融機(jī)構(gòu)的任何負(fù)面信息、行為和經(jīng)營績效,都有可能演化為保險(xiǎn)賠付。因此,存款保險(xiǎn)具有對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施定期“體檢”、收購與承接、在線修復(fù)等市場(chǎng)化專業(yè)化處置工具功能,通過規(guī)范手段促成運(yùn)營良好的銀行收購問題銀行資產(chǎn)、承接其存款,確保經(jīng)營不關(guān)門、關(guān)鍵服務(wù)不中斷,有利于有效降低處置成本,縮短處置時(shí)間。可以說,存款保險(xiǎn)是公眾的第三只眼,起到持續(xù)跟蹤銀行經(jīng)營的作用。