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全國社保基金實際上是作為整個社會保障體系中的一個重要“救火隊員”和“最終保障者”，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。

楊濤（中國社科院金融所研究員）

日前，全國社會保障基金條例開始向社會征求意見，在公眾的腦海中，有些人把它看作是國家層面的社會保險基金，有些人則以為它只是股市中“代表風向”的機構投資者，實際上對于其定位和作用有許多混淆之處。

一方面，我國社會保障體系的核心，主要是指各類社會保險基金，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金（簡稱“五險”），這是國家根據法律法規規定，強制建立和實施的一種社會保險制度。社會保險基金管理的安全性第一，而投資增值的目標則在其次。

另一方面，2000年成立的全國社保基金的初始目的，是作為基本養老保險的戰略儲備，用于彌補隨著老齡化發展而出現的社保基金缺口。從目前來看，雖然人口老齡化的趨勢剛有所萌芽，但社會結構變遷與現有社保體系的弊端，卻使得個人社會保障嚴重不足，是引發矛盾的一個重要來源。

由此，全國社保基金實際上是作為整個社會保障體系中的一個重要“救火隊員”和“最終保障者”，正如征求意見稿指出“是國家社會保障儲備基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。”

與社會保險基金不同的是，全國社保基金運營的首要目標是保障增值，因此它已經成為資本市場上的重要投資主體。但是需要注意的是，全國社保基金不應該只作為一個簡單的“機構投資人”，而應成為財政金融改革的重要推動者和試驗主體。

例如，征求意見稿提到全國社保基金“由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集的資金構成。”對此我們看到，未來作為應對潛在社保危機的核心主體，全國社保基金也是國有資本管理運營改革的試驗田，應該盡可能使得國企利潤向其進行轉移，這也是為了促使政府從投資建設領域向社會保障領域的應有職責進行回歸。

其次，征求意見稿還指出“全國社會保障基金可以在中國境內市場投資運營，也可以在境外市場投資運營”。借鑒發達國家的經驗，全國社保基金不僅應是穩定國內資本市場的“老大”，而且要能夠與助力人民幣國際化、資本走出去結合起來，服務于我國的全球經濟金融戰略。

還需要注意的是，考慮到全國社會社保基金的重要性和社會關注程度，將來也要注意其面向社會的信息公開機制建設，從而把其作為本屆政府提升透明度的窗口之一。